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人民网“城管十问”系列报道之八(转载)  

2011-10-28 16:58:49|  分类: 城管执法资讯 |  标签: |举报 |字号 订阅

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国外"城管"什么样?

人民网记者 李叶 实习生 倪力

“城管”,对于中国人而言,一点也不陌生。但与此相对的是,当你翻看国外的报纸或网页时,却很少能读到与“城管”相关的内容,更鲜见发生于城管与市民之间的激烈冲突与矛盾。有媒体报道称,德国的城市管理体制与中国最为相近,秩序局是其除警察局之外的主要行政执法部门。“城市管理?秩序局?这么中国化的概念我还是第一次听说。”在德国留学三年的徐洁面对记者的提问显得有些措手不及,她甚至到现在连“秩序局”的德语发音都不知道。

  国外也有小摊小贩,他们的“城管”都在哪里呢?

  国外“城管”与小贩也上演“猫捉老鼠”

  印度首都新德里萨罗基尼市场,人民日报记者任彦对它是再熟悉不过了。在印度工作生活了近五年,他常去这个地方。

  萨罗基尼市场位于新德里比较富裕的南区,是一个很有名的综合性市场。市场内大约有4000名没有执照的流动性小摊小贩,贩卖一些手机套、首饰和衣服等日常用品。

  每天下午4时许,也就是天刚刚凉下去的时候,总是萨罗基尼市场最热闹的时候,不过并不是因为顾客增多,而是一辆满载警察的卡车会驶进市场里。据任彦介绍,萨罗基尼市场内的通道很狭窄,恰好只够一辆卡车行驶,所以满载警察的卡车总是慢悠悠地前进,车上的警察虽然人手一根木棍,但表情却是一脸的轻松,甚至有些懒散。而市场内的小贩显然比这些警察机警得多,当市场外响起熟悉的卡车轰鸣声,他们便会交头接耳,互相传递消息,然后包裹起东西散去。

  当然也有些不机灵的小贩被警察抓住,他们的东西会被扔到卡车上去,不过整个过程并不暴力,冲突性不强。

  这场看似“游戏”的场景在萨罗基尼市场经常上演,警察与小贩仿佛已经培养出一种默契,警察例行公事般地从街道间穿过,小贩全部消失不见,警察一走,小贩又从市场的各个角落“钻”了出来。

  与印度相似,美国的“城管”也是警察。每个星期六的早晨8点,21岁的韩国人朴俊勇都会从中国城出发,穿过两个街区,早早地赶到位于旧金山市中心的Macy百货商场。不过他并不是去购物,而是推着他的小推车走进了商场旁的一条小巷子里,他在此处卖一些小物件。

  朴俊勇在聊天中告诉记者,这样的生活开始于2009年4月。每到周末,他都会推着小推车准时来到这条小巷,偶尔也会去渔人码头,卖一些衣服、帽子、围巾还附带一些纪念品,“在旺季的时候,一个礼拜能有两三百美元的收入,淡季的话十几美元的情况也时常发生”。

  像朴俊勇这样的年轻人在旧金山并不少见,他们大多都是非法移民,在街头摆摊是他们收入的重要来源。美国并没有直接的行政部门管辖路边摊贩,一般由警察监管。摆摊两年来,朴俊勇只被警察处罚过一次,“那是在2009年6月,我就在渔人码头附近摆摊,结果被警察抓住,以占用人行道的名义罚了250美元。”说起这次唯一的被罚经历,朴俊勇依然心有余悸。

  与美国相比,花园城市国家新加坡,对小摊小贩的管理要严格得多。

  对于年近50岁的杨光耀来说,今年7月5日是一个略显尴尬的日子。那天他与往常一样来到家附近的地铁口,摆起赖以为生的水果摊。那天的顾客并不多,所以一旦有人经过他总是卖力地招揽。在上午10点左右有几个人径直向他走来,杨光耀刚想向来人推销自己的水果,那几人却是小贩稽查员。

  移民新加坡的张季向记者讲述了他所看到的上面这一幕。他说,新加坡国家环境局下设小贩署,小贩署的稽查队每四人一组,配备一名持枪保安负责对非法小贩的取缔工作。

  张季说,稽查员向杨光耀了解情况之后,拿出手机叫来了一辆卡车,将他的水果一并罚没。但这个过程里,稽查员与杨光耀的交谈都是轻声细语的,离他们三五步远的人群根本听不到他们交谈的内容。杨光耀也很配合稽查员的工作,并没有争吵与冲突,由于他是初犯,除了罚没物品外并没有受到额外的罚款。
国外的制度与执法 划区管理摊贩 包容是关键词

  在记者采访的国家里,没有发现像中国“城管”这样一个专门对城市进行综合执法的管理部门或机构。比如在印度,城市管理从行政机构上是属于市政府的一项工作,具体到执行是由街区、社区警察来负责。与印度相似的还有美国、法国、意大利等国家,具体到管理流动摊贩这一问题上,均是由当地的警察负责。

  虽然没有专门设置“城管”这样的特殊机构,但这并不意味着这些国家不重视对流动摊贩的管理。在一些管理流动摊贩比较有经验的国家,大多都会制定相对完备的法律,对“谁来管理、如何管理”这些问题有详细的规定。以日本为例,它在城市管理方面主要依靠《轻犯罪法》,该法制定于1958 年,在1983 年修正。乱买卖、乱停靠、公共场合插队、违法建筑等共计34项都属于轻犯罪行为,警察可以依法对有这些行为的人进行处理。

  而在与中国城市化进程相近的印度,针对如何更有效地管理摊贩这一问题,2007年曾发生了一场全国性的大讨论。当时印度最高法院批准了有关治理沿街叫卖的条令,其中包括禁止在路边做餐饮生意。任彦回忆起当时的情况说:“那时有两种意见,一种支持法院的做法,但是治理效果不明显;还有就是一些媒体界、法律界人士,他们认为摊贩当然需要有序管理,但是只靠一纸命令强行把他们驱赶走,这是做不到的,也是不人性的。”这场讨论最终促成了印度政府在2009年出台《关于城市街头摊贩的国家政策》,相关条文规定:“对街头摊贩以可承受的价格、在方便的地方为百姓提供必要商品的积极作用予以认可”。在此过程中,“印度全国街头小贩联合会”发挥了不小的作用。这个协会由印度全国各地的540个街头商贩组织、工会和非政府组织组成。“作为谈判的一方,他们很有力量的,”任彦说。

  印度的《关于城市街头摊贩的国家政策》还借用了在国际上对流动摊贩最常见的管理办法——划区管理,即通过开辟专门区域供流动摊贩活动。根据《关于城市街头摊贩的国家政策》,印度通过划分“允许经营区”,“限制经营区”和“禁止经营区”对街头摊贩进行规范管理。和印度很相似的还有韩国的首尔,他们把全市划分成“绝对禁止区域”、“相对禁止区域”和“诱导区域”。

  在划分空间区域的基础上,一些西方国家还会对时间有所限定。比如在德国留学的徐洁就告诉记者,在他们大学图书馆前的广场,每个星期五的早上都会有一个“集会”,流动摊贩可以卖一些水果蔬菜。在美国也有政府专门划区的Farmers' market(农贸市场),一般是在双休日开,直销一些农产品,而客户群则以市场附近的居民和过路者居多。中国政法大学终身教授应松年在美国见过这样的市场,还从卖水果的摊贩处得知:他们来自郊区,当地农民协会跟政府商量,准许他们周末到专门开辟的区域卖水果。应松年对记者说:“他们早晨8点开始卖东西,晚上11点回家。那天8点还没有到,我想买东西,他们不让我买。他们说时间不到,时间到了才行。” 

  但国外的摊贩也并非都如应教授遇到的摊贩那样守规矩,仍会有一些人在非法区域活动。据武汉大学信息管理学院教授沈阳介绍,各国针对此类现象通常采用“柔性执法”方式,松紧有度,一方面在执法时有一定的弹性,适当的时候可以“睁只眼闭只眼”,另一方面在原则性问题上没有回旋余地。在泰国,只要给行人留出一米宽的过道,警察对小贩一般驱散即可,即使抓住也不没收摊贩财物;在韩国,只要小贩不影响他人的正常生活和起码的社会秩序,并约束自己的行为,政府默许他们经营;在法国,只要小贩不扰乱社会秩序、不影响交通,对小贩以教育、劝阻为主,即使将摊贩带走也不没收财物。

  丁大伟是人民日报驻西班牙记者。据他介绍,西班牙小摊贩不像中国那么集中和成规模,从事这一行业的大多为吉普赛人和其他国家的移民。在马德里的大街上尤其是类似地铁口这样的人群密集地,经常能够看到在地上摆着小摊卖皮包、皮夹或者CD的小商贩。对于这些讨生活的小摊贩,西班牙警察经常会睁一只眼闭一只眼,只要不太影响交通秩序或者市容市貌,一般不会太理会。如果要进行处理的话,也一般以劝说为主。

  丁大伟曾经去马德里著名的跳蚤市场——拉斯特罗市场买东西,看见那里有一些偷偷摆摊卖旧物品的市民。由于在市场里正式摆摊是要交费的,那些偷偷摆摊的人如果被警察发现会被劝阻,所以这些人看到警察过来会立马把装货的毛巾一卷,换地走人。丁大伟还询问过一个警察,对这些非法商贩怎么处理。警察回答说:“我们会尽可能地保护正规经营者的权益,但发生经济危机了,谁没点难处啊。”

  上海黄浦区城管大队副队长喻锦雯曾去新加坡考察城市管理。给她留下深刻印象的是,在新加坡,小贩被集中到小贩中心集中管理,政府将摊位廉价租给摊贩,并专门有一批人负责摊位食品卫生稽查工作。小贩中心成为了新加坡的一道“风景”。

  对于小贩的管理历程,新加坡前总理李光耀在其回忆录中如此描述道:“60年代,数以千计的人在人行道和大街上售卖食物,完全不理会交通、卫生和其他问题。结果是街道垃圾成堆,造成堵塞,腐烂的食物散发出恶臭异味,四处凌乱污秽不堪,市区的许多角落都变成贫民窟。”“我们无法取缔这些非法小贩和霸王车司机,必须等到1971年以后,当我们能够提供许多工作机会时,法律才得以执行,街道才得以整顿。我们发出熟食小贩执照,把小贩从人行道和马路上移到附近严格建造,备有输水管、阴沟和垃圾处置系统的熟食中心。到80年代,所有小贩都获得徙置安排。他们当中有好些厨艺一流,游客闻风而至……”

    我国城管自身在其14年的发展中也在不断求索、创新,希望吸取优秀的经验与做法,敬请关注人民网“城管十问”系列报道之九。

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