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河南城管联谊博客

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日志

 
 

中国城市管理行政执法面临的七大难题  

2011-02-20 20:21:17|  分类: 城管执法资讯 |  标签: |举报 |字号 订阅

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城市管理综合执法是我国在城市管理领域对执法形式进行的一种新的尝试。尽管目前全国各地城管执法部门依据国家《行政处罚法》及有关法律法规,在体制、机制、设置等方面进行了诸多有益的试点和尝试,也取得了一些明显的效果,但是还没有从根本上摆脱管理危机和信任危机:一方面,城市管理综合行政执法工作难于走出“整治-回潮-再整治-再回潮”的怪圈,新的矛盾和问题又不断涌现;另一方面,城管执法队伍的辛勤劳动不被广大市民群众认可,出现了各地只要进行政府行风和效能评议,城管执法部门的排名就会靠后的尴尬局面,形象差、威信低的现象仍较为突出。尤其是随着近年来城市化进程的加快和城市规模的扩大,城市管理面临的新情况、新矛盾和新问题日益复杂,城管执法的困境也逐步突现。主要表现在以下几个方面:

       第一,法律困境。按照国务院国发〔2002〕17号文件要求,目前在城管范围比较规范又集中行使的行政处罚权主要涉及4个部门(系统):建设行政主管部门(包括市政、园林、公用、规划、市容环境卫生等)的全部行政处罚权;工商行政管理部门对无照商贩的行政处罚权;环境保护行政主管部门对社会生活噪声污染和建筑施工污染的行政处罚权;公安部门对侵占道路行为的行政处罚权。共涉及几十部法律、法规、规章,几百款罚则,其中,既有全国人大及其常委会通过的法律,国务院制定的行政法规及国务院部委制定的规章,也有省级人大、政府发布的地方性法规、规章及政策性文件。在具体执法工作中,还要顾及地方人大、政府、部门的一些规定。且有些法律、法规、规章不尽完善,操作性差或相互打架,罚则不尽一致,或者只有禁止条款,没有处罚条款,给执法工作带来难度。如大型户外广告的认定就没有一个统一标准,对未经批准占道广告的处罚,按市容环境管理方面的法规与城市道路管理方面法规罚幅就不一致。《行政许可法》实施以后,行政许可与行政处罚之间的矛盾与冲突使行政执法无所适从。

       第二,人员困境。城市规模有大小,层级有区别,区域有差异,经济水平有落差,管理任务有轻重,一个城市到底有多少城管执法人员才算科学合理,至今没有一个定论。目前一些部门凡有核定编制的,一般都按照人口多少,地域范围大小,经济发展水平的高低来确定。如公安干警的配置一般按照辖区总人口的万分之十五确定,消防人员则为城市人口的万分之四,等等。而城市管理执法人员的编制,则是参照建设部关于市容监察人员定员数的比例确定的,多以城市人口的万分之二至万分之三为基准,这显然难以满足城市管理工作的需要。此外,在人员保障方面还有一个问题亟待引起注意,就是人员性质问题,国务院有关文件规定,集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员必须是公务员,但在各地实施中,几乎都没有做到这一点,而是行政与事业混编、混岗,这既影响了执法的严肃性,又给队伍建设、人员管理、工资福利待遇等方面带来许多难题。

       第三,经费困境。由于城管行政执法明确规定实行“收支两条线”,因此其行政支出必须由财政全额拨付,但由于经济发展水平的差异及领导重视程度的差别,一些地方城管行政执法的经费往往得不到保障,影响了日常工作的开展,有些城管执法部门为了生存,为了维持正常运作,不惜以费代罚、创收补费、罚没提成等“乱收费、乱罚款”来弥补经费缺口,既影响了城管队伍的形象,拉大了城管执法队伍与群众的距离,使日常执法难以得到群众的支持,更严重的是损害了党和政府在群众中的形象。当前城管执法队伍在一些群众中认同度较低的一个重要原因也在于此。

       第四,人身保障问题。城管执法的场合是马路执法、一线执法,面对的管理对象主要是困难群体和弱势群体,在新旧体制转轨时期,这类执法的难度可想而知。执法中碰到“要钱没有,要命有一条”的情况往往使执法人员陷入尴尬的境地。社会矛盾的突出,谋生的需要,往往使一些人根本不顾法律、法规的尊严,违法违章现象大量存在,管理与被管理者经常达到你不给我设摊,我无法生存,只有跟你拼命的激烈程度,暴力抗法事件屡有发生,执法人员的人身安全保障受到极大的威胁。据报载,广州城管几乎“天天被打”,各城市都存在这方面情况,只是程度不同罢了。因此,加强城管执法人员的人身保障已是一项亟待解决的突出问题。

       第五,环境困境。这里说的环境,主要是执法环境、舆论氛围、群众的城管意识等。城管执法是一个敏感的话题,新旧体制转轨期间引发的社会矛盾最容易体现在城管执法的过程中。市容环境差,批评城管执法不到位,而一旦加强了管理,导致矛盾冲突,又责怪城管野蛮执法。从心理学的角度看,从众心理、同情弱者的心理使大部分群众不站在管理者的立场上。无论是市民评城管,还是年终考核,城管执法不倒数几位已是不易。同时在不断发生的暴力抗法中也可窥见城管执法环境的恶劣。这里面既有执法队伍自身建设、队伍素质上原因,也有整个社会大环境的影响。城管执法特定的管理对象注定了城管执法的矛盾性、冲突性和逆反性,因此营造良好的执法环境也是执法保障的基本面。

 

       第六,执法理念困境。构建社会主义和谐社会已成为今后中国政治生活中最重要的主题,就城管执法方面而言,当前不和谐的因素主要表现为执法人员行为粗暴、态度蛮横、形象欠佳;执法方式简单、缺少人文关怀;执法程序、适用法律随意性大;滥用职权或行政不作为等等。究其原因,主要是执法人员自身摆位不正,执法理念出现偏差,执法部门或执法人员首先把自己定位在管理者的位置,自觉不自觉的将行政相对人作为了对立面,致使执法工作容易诱发矛盾甚至是冲突。因此,只有下大力气解决执法理念的偏差问题,才能有效解决当前城管执法面临的尴尬局面。

       第七,层级管理困境。综观全国开展相对集中行政处罚权的地方,在层级设置上不外乎两种模式,即一级执法和二级执法。一级执法就是市建立局,区建立分局,人、财、物由市里统一掌控、统一指挥、统一调度,分局不具有独立执法主体资格;二级执法即市建立局,区也建立局,人、财、物由市、区分别管理。两种运作机制利弊各显。层级管理涉及到如何从组织上来保障高效的行动体系、指挥体系、运作体系,因此,如何根据本地区的实际情况,确定行之有效的层级管理模式,是个大问题。(作者:张炜 西安市临潼区政府常务副区长)

       延伸阅读:

       “城管”是行政执法主体的一种,它的全称是“城市管理综合执法”部门。此类部门在各地的名称不一:有的地方叫“城市管理综合执法局”,有的地方称“城市管理综合执法支队”。“综合执法”又称“相对集中行政处罚权”,它的法律依据是《行政处罚法》第十六条:“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”1997年以来,地方开展“综合执法”工作,由国务院分别批准(例如广州市作为最早的试点城市之一,开展综合执法是依据国务院法制局1997年12月24日发布的《关于在广东省开展城市管理综合执法试点工作的复函》)。1999年《国务院关于全面推进依法行政的决定》提到“继续积极推进相对集中行政处罚权的试点工作,并在总结试点经验的基础上,扩大试点范围”;2000年国务院办公厅发布《关于继续做好相对集中行政处罚试点工作的通知》;2002年国务院又发布《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》。根据以上三个文件,开展“相对集中行政处罚权”的范围,正在从试点城市走向全国。但与此同时,城市管理综合执法所引发的社会矛盾冲突也备受关注。一方面,对于城管执法手段的简单粗暴,市民(特别是被管理对象)一直非议不断;另一方面,以2006年北京城管工作人员李志强在执法工作中被无照经营者杀害为极端表现,频繁发生的“暴力抗法”事件又使得城管工作者的委屈和担忧不断加剧。当各级政府、城管部门及其执法人员所付出的甚至包括生命在内的昂贵代价与市民的抱怨形成强烈的对比时,我们不得不再次拷问这一制度设计的合理性。

       撇开“相对集中行政处罚权”的善意目的不谈,城管执法与市民之间的对抗,是这一制度自身所无法克服的先天性疾病。疾病的根源在于制度设计的初衷(立法目的),集中体现在以下三个方面:

       第一,处罚权与管理权的分离,人为制造了城管与其管理对象之间的对立。作为一个除了处罚权以外再没有其他任何管理职能的部门,“城管”在行政相对人眼里的形象可想而知,更不必说城管的管理对象多是生活在社会下层的人群,例如无照经营的小商贩,广东人称之为“走鬼”,其实是一声呼喊“走——鬼来了”的简写,城管被称作“鬼”。这个俗语,很形象地反映了城管与小商贩之间的关系。

 

       第二,城管执法人员无法达到该项工作所真正需要的素质。不是说城管人员自身素质差,而是说“相对集中行使行政处罚权”给执法主体提出了绝大多数人所无法实现的素质要求——只有当执法人员对其工作所涉及的工商、环境、园林、卫生、规划等多个领域的行政管理相关专业知识和法律知识都非常精通时,他作出的处罚才比较专业、比较容易为相对方所接受。必须清楚,处罚权是行政权中最严厉、对相对方影响最大、最容易引发社会矛盾的一项权力,因此它需要最谨慎的行使。而城管执法所特有的跨多个领域行使处罚权,却使得必要的谨慎都无法实现。

       第三,市容治理的关键是否在于城管?这是问题的焦点所在。造成城市脏、乱、差的“罪魁祸首”,看起来似乎是那些无照商贩、占道经营者、违法建设的主人等;而一说市容问题,城管就责无旁贷。城管任务之艰巨、以至于依赖现行制度几乎是不可能完成,就因为城管执法的目标,直接指向了上述底层人群的生存手段。他们当中的很多人本来应该是社会援助的对象,却因为自谋生路(当然,为了降低谋生成本而普遍涉嫌违法)而成了城管打击的对象。当下层人群的生存被人为置于天平的一端,而与城市的整洁、秩序“PK”时,对这种严重不平衡之间所可能导致的后果,立法者和管理者是否有足够的心理准备和制度准备?

       从根本上来说,政府对于城管所寄予的厚望,是后者所不可能单独完成的任务;现行制度所提供的手段(“相对集中行政处罚权”),不仅不能支持城管去实现使命(突出表现在小商贩们与城管之间的“游击战”),反而使它成为“众矢之的”——上级的要求、市民的抱怨和相对人的抵触,将成为城管所不能承受之重。在更多、更激烈的矛盾冲突爆发之前,寻找更有效的城市管理(例如提供更多的廉价交易市场,而不仅仅是处罚无照经营者)手段,比绞尽脑汁设计如何“加强”城管执法(处罚)的力度,应该具有更多的积极意义。

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