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河南城管联谊博客

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日志

 
 

浅谈城市精细化管理存在的问题和解决思路  

2010-05-26 14:27:18|  分类: 城管执法工作 |  标签: |举报 |字号 订阅

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所谓精细化管理,就是以法律法规为依据,以提高管理效率与效益为目的,运用现代管理模式,对管理对象实施精细、准确、快捷的规范与控制。 20世纪 80年代初,西方国家掀起了新公共管理运动,主张采用工商管理的理论、方法,来提高公共管理部门的管理质量和效率。精细化管理的思想和方法被广泛应用于世界各国政府部门和公共管理领域,并取得显著成效。我国各行业现在也正积极引入精细化管理思想,并在包括城市管理在内的公共管理领域得到积极应用。古人云: 天下大事,必作于细;天下难事,必成于易。 从细微着手,防微杜渐的管理方式已逐渐成为适应城市发展需要、强化城市管理工作、满足高层次高标准管理的必然要求。通过精细化管理,摒弃传统的粗放式管理模式,改变经验式的管理模式,引入现代精细化管理手段,对管理进程进行导引、调节、控制,从而便于及时发现问题,及时矫正管理行为,来有效提升管理效率,迅速改善城市市容市貌。

  随着城市管理的深入,一些深层次的问题和矛盾逐渐暴露出来阻碍着城市管理水平的进一步提升,这些问题归结起来主要有以下几个方面:

  一、法律法规不完善。城市精细化管理首先应以具备法律依据为前提。相对集中处罚权的制度虽然在《中华人民共和国行政处罚法》第十六条中加以确立 ,但只是原则性的规定,在城市管理具体操作中出现了适用模糊甚至无法可依的现象,主要表现为:一是立法滞后性。我国现行城市管理的有关条文散见于其他法律、法规中,没有一部独立完备的城市管理法律。 1997年全国第一个综合执法试点建立到现在,城管队伍已经经过了 9年多的发展,但是到目前为止,全国仍然没有一部专门针对城市管理综合执法的独立的法律文件产生。 而在适用过程中,一些法律条款过于笼统、原则,许多具体问题未做明确规定或不合时宜,使城管执法处于依法行政与无权执法的矛盾当中。如赤膊现象,影响了城市的市容,但要对其进行管理和处罚时,还没有相关的法律依据;二是缺乏可操作性。许多城市管理法规对某些行为只有禁止性条款,没有详细的处罚规定或细节规范比较模糊,导致执法工作难于落实。可操作性不强还突出表现为对某一违法行为,有的法规或规章有禁止规范却无处罚依据,有的法规有处罚依据而无禁止规范,有的禁止规范不明确,有的处罚依据欠充分等。三是缺乏强制性。当前城市管理中存在着一个突出的问题,就是缺乏有效的强制手段。由于现行城管法律法规未赋予相应的强制手段,在处理违章时,如果相对人拒不配合或不予承认,就显得非常被动。目前,浙江省人大常委会颁布了《浙江省城市市容和环境卫生管理条例》为城市市容精细化管理提供了法律支撑,但就全国而言,上述问题依然存在。

二、执行困难制约精细化管理水平的提高。 能不能有效执行事关精细化管理能否取得成效的关键,在城市精细化管理过程中,常常因各种原因难以执行难。其执行难的原因主要有:一是社会深层次矛盾。如就业形势严峻,社会保障制度不完善等因素导致流动摊贩反反复复难以根治。据上海城市管理行政执法局统计显示, 2006 年上海城管执法约 13 万起,但其中有 3 万起属于同一问题的多次反复,经常是上午刚清理了一个无证摊点,下午又在马路对面出现。二是执法手段落后,取证困难。目前,城市管理行政执法的方式仍停留在运动式管理、粗放式管理上,缺乏先进的管理手段。 我国的城市管理理念还是计划经济时代的,这体现在单纯的追求城市管理的洁净、整齐,采取一刀切的管理方式。 ②此外,由于执法手段不完善、不健全,给取证带来了许多困难。例如,执法人员对流动摊贩进行查处时,当事人拼命逃散,执法人员就很难取证。在这种情况下如果放弃执法,那么会影响执法的权威性,紧追不舍则容易产生磨擦,甚至还会发生围攻、谩骂、暴力抗法等现象。三是城市规划及基础设施建设缺乏超前意识。 城市管理在政府部门中行使 未端治理 的职能,也就是对前期政策不完善条件产生的问题进行修正,因此,就非常容易产生治标不治本的结果。 一般来讲,在城市规划和建设不科学情况下,光靠管理是难以出成效的。如商业网点布局的不合理,给乱设摊点创造了生存空间,如流动摊贩的存在;建筑设计不科学,造成了视觉污染,如温州东方大厦的空调设置。此外,基础设施建设不完善也给精细化管理带来许多问题,如环卫设施建设缓慢导致垃圾死角难以解决,地下管网建设滞后,施工单位缺乏沟通,常常是电力挖了电信挖,燃气挖了有线电视挖,道路损坏严重。

     三、可支配资源不足影响精细化管理有效运转。 在城市精细化管理过程中受到各种条件的制约,这在解决城市管理中一些 老大难 问题显得尤为突出。目前执法局在精细化管理中遇到的可支配资源不足主要表现为:一是执法力量不足。随着城市化建设和社会经济的迅速迅猛,城区面积不断扩大,而城市管理执法人员相比之下没有相应的增长,给城市管理带来了困难。与此同时,由于体制和机制的原因,街道、社区、居委缺乏城市管理的压力和动力,在城市管理工作中的基础性作用没有得到应有的发挥。执法队员除需履行法定的 7 个方面的执法职责外,还须完成市政府临时下达的其他工作任务,人力、物力捉襟见肘。二是经费短缺。由于城市精细化管理线长、面广,情况复杂、违法违章普遍,需要的经费也多。光市区清洗小广告、覆盖乱涂写,所需资金就要几十万。由于大部分新城市管理行政执法局没有自己的办公大楼和固定资产,也没有下属企业 进贡 ,加上罚没款严格按照有关规定实行 收支两条线 使得各项的开支都需要财政拨款,这在客观上制约了城市管理的效率。以治理 城中村 为例,目前在城区范围内, 城中村 及周边的环境脏、乱、差现象比较突出。由于 城中村 外来人员相对集中,又是流动摊贩聚居地,房屋破旧,乱悬挂、乱晾晒、乱堆放、乱倒污水现象较为普遍,极大地影响了周边的环境卫生。为此,执法人员虽投入了大量的精力进行管理和整治,但收效并不明显,要使这些乱点的市容迅速改观,必须要有大量的人力物力投入。

     四、执法人员满意度不高影响精细化管理。工作满意度是指工作本身可以满足或者有助于满足自己的工作价值观需要 , 而产生的一种愉悦的感觉程度。满意度是决定执法人员是否愿意全身心地投入精细化管理的关键。笔者发现,当前执法人员满意度偏底的原因主要有:一是比较待遇不高。工资和福利对工作满意度的影响主要体现在公平感上,这种公平感体现在同其他类似单位相比较时,自己的待遇水平是高还是低。以一乡镇考过来的一位队员为例,他曾经所在的乡镇 2005 年收入约为 8万多元而当时他的年收入为 5万多元,这种差距导致部分执法人员产生了消极怠工现象。二是发展空间狭小。美国心理学家马斯洛的需要层次理论将自我实现当作最高层次的需要,而满足这种需要,就必须使工作具有挑战性和发展空间。目前,城管执法人员大部分使用事业编制,而占绝大多数的事业编制通常都只能在中队且基本上得不到晋升,一线队员自我实现的需求难以得得到满足,加上部门之间基本上没有流动,也影响了基层队员的士气和工作积极性。三是价值观影响。工作满意度是价值观的一个函数,而价值观则可以界定为一个人有意识或下意识地想要得到的东西。由于城市管理对象的敏感性,每当执法人员和执法相对人发生冲突时 , 围观群众大多都会站在执法对象一边 , 群众的不理解和不支持,让执法队员对自己的工作价值产生了怀疑。

  五、精细化管理机制不健全。健全的精细化管理机制是精细化管理能否有效实施的保障。当前精细化管理机制存在的主要问题是:一是管理缺乏预见性。当前在精细化管理过程中,执法人员将大量的精力花在突击检查、集中整治和事后查处上,缺乏管理的前瞻性、预见性和主动性,没能很好地从源头加以控制。以设置店招为,如果执法人员在商户设置店招时,及时告知店主需要办理什么手续,讲明店招的规格、内容等方面的要求,就能减少了不必要的损失,又能做到统一标准、统一设计,从源头最大限度地减少了对市容的影响。二是部门联动机制不健全。从事城市管理工作的部门较多,加上各部门的工作侧重点和法律依据不同,因而造成了职责分化、执法信息不对称、各自为政,导致在工作上不予支持、配合等现象。例如:执法人员在查处大型广告或道路施工过程中,一开始明明未能出示相关部门的许可手续,可当执法人员着手取证时,当事人又能及时取得相关部门的许可证。另外,执法人员在查处违法违章现象时,想让相关部门出具当事人是否取得许可手续的证明材料,通常比较困难。三是精细化管理标准体系落后。实施精细化管理,其相应的标准首先应当完整、科学。精细化管理标准体系就是应当达到什么程度的标准界定,它是一个城市长效管理的基础,是长效管理的目标系统。但目前还没有一套科学、系统、完整的精细化管理指标体系。没有针对街景容貌、园林绿地、环境卫生、广告设置及便民摊点的具体状况制定相应的管理标准。例如:在小广告治理后,由于覆盖材料的颜色与原来不一致,导致治愈了 牛皮癣 又出现了 白癜风 的现象。

    针对上述问题,笔者结合工作实际,从宏观和微观两个角度提出了以下几方面的建议:

     一、建立健全城市管理法律法规,形成精细化管理。 由于综合执法的内容、难度、场所和对象所决定的执法环境比其他执法主体都更为糟糕,因而用强有力的比较完善的法律法规来保障综合执法的顺利进行尤其重要。一直以来,各地城市管理的发展大都是在城市政府内部进行操作,由政府部门主导,城市管理从业人员自己推动,难以形成良好的执法环境。针对这种现象,笔者认为应从以下几个方面着手:一是制定统一的城市管理法,来明确城市管理执法的法律地位,改变 借法执法 的被动情况,并以此来解决执法依据过多,内容繁杂,操作困难的问题;制定专门法律法规来规范城管执法,包括统一队伍称谓、管理体制、职能范围及职能划转原则真正做到职责法定;理顺城管执法队伍与相关部门间的纵向和横向关系,建立相应的协调配合机制,确定相应的协调形式、程序以及责任,明确行政机关之间的一些必须履行、相互负责的义务,切实保证执法协调工作的落实。二是加紧修改和完善现有的城市管理法规,认真梳理执法的依据。修改或废止已经归并到城市管理部门执行后的相关职能的法律依据,避免出现法律适用茅盾。针对实际执法过程中发生的法律依据不足的情况,应及时加以补充和完善,从而减少立法缝隙,消除立法盲区,克服法律法规之间的抵触现象,切实增强法律法规的支撑能力。

     二、采取先进技术手段和管理方法,破解精细化管理执行难。 一是管理手段现代化。 在信息化迅猛发展的今天,应用信息化手段科学管理城市已经成为现代城市管理的基本立足点和战略制高点,以城市管理工作信息化建设来带动城市环境综合治理工作的现代化,推动高科技在城市管理工作中的运用已成为改善城市管理方式和提升城市品位和城市竞争力的必要手段。 ④城市精细化管理必须充分考虑执法人员的工作量和执法成本,与此同时,由于执法工作中普遍存在取证困难,现场情况不明等情况,城市管理需要借助现代信息技术,建立全新的城市管理体系来应对城市管理执行难的问题,才能突破传统城市管理模式中的粗放型特点。如北京市东城区实施的全时段、全方位覆盖城市管理模式。其通过采用万米单元网格管理法和城市部件管理法相结合的方式,实施全时段监控,网格化管理 , 实现了城市管理由粗放到精细的转变。二是管理理念人性化。 从某种角度看,法的功能和目的就在于调节社会利益关系,化解各种社会矛盾,维护与促进社会和谐稳定。体现在执法工作中,必须坚持法律效果与社会效果相统一、法律效果服从于社会效果,始终把社会效果摆在首位。 ⑤不可否认,人民群众的理解和支持,是城市管理工作的坚强后盾和不懈的动力,是完成任务的重要保证。

     三、提高执法人员的忠诚度和满意度。细节管理专家汪中求先生曾经说过: 中国绝不缺少雄韬伟略的战略家,缺少的是精益求精的执行者;绝不缺少各类管理制度,缺少的是对规章条款不折不扣的执行 。精细化管理能否取得成效,最终要靠执法人员去认真执行,这就需要建立有效的激励机制来提高工作满意度。一是满足执法人员自我实现的需要。如果执法人员晋升空间狭小或者没有晋升空间 ,并重复着一些简单的工作,就难以保持长时间的工作激情,这种现象在年轻人比较集中的单位表现的尤为明显。因此,政府应根据国务院法制办公室复函的精神,解决执法人员的身份问题;单位也应努力创造积极向上的竞争氛围,并多组织一些有挑战性的活动来满足广大执法人员的优势需要。二是对内进行人性化的管理。管理学中的 社会人 假设理论认为:管理人员不能只注意指挥、监督、计划、控制和组织等,而更应重视职工之间的关系,培养和形成职工的归属感和整体感。通过改善工作环境及生活学习条件,满足执法人员的实际需求,增加满意度,从而来激发工作热情。三是内部建立公平、有效的激励机制。 明察秋毫而不见车薪,是不为也,非不能也。 一个人能力再高,如果激励水平很低,缺乏足够的动力,也必然不会有好的工作效绩;反之,一个人能力一般,如果受到充分的激励,发挥出巨大的热情,也必然会有出色的表现。显然,一套切实可行的激励机制,可以事半功倍。但激励过程必须注重公平、公正,斯塔西.亚当斯认为人们的付出与回报的平衡感觉对工作行为有很大的影响力。不平等会导致心理上的不适,所以人们应该采取行动减少或避免这种情况的发生。 ⑥此外,要注重激励措施的多样化,避免激励因素会变成保健因素,从而导致激励措施难以持久。

     四、建立健全精细化管理机制。 精细化管理,必须有一套全面具体、迅速有效的机制来保障。方能确保把工作做精、做细、做实。一是建立快速反映机制。建立起由行政执法中队、城市协管员、社区干部、社区保安、志愿者参加组成快速反映机制网络。及时发现,及时处理在精细化管理中出现的违章问题。同时,保持严格的日常巡查制度,发现破坏绿地、乱倒垃圾、乱张贴小广告、占道经营、违章设置广告牌等问题能够在最快的时间内及时得到纠正和处理,把问题解决在萌芽状态。二是完善目标管理考核体系。在明确精细化管理对象的基础上,结合每个执法人员的责任管辖区域把分解后的工作目标任务分解为每个人的具体工作目标任务。通过量化考核指标,科学设置考核项目,合理分配各项目标任务,使之更加明确和具体。通过公开考核内容、集体讨论等方式增强透明度和参与度,保证目标考核制度得到有效落实。三是建立精细化管理的标准化体系。推进精细化管理标准化体系建设,首先流程要有标准。细化管理的精髓在于各种业务流程的细化、标准化。每一种行为都有其合理的表现方式,如何做,何时做,做到什么程度,都要在管理制度上做出明确规定。其次,绩效标准应当适度,就是说制定的标准要具有一定的难度,但是经过努力又是可以实现的。根据目标激励理论,目标太容易或者太难,对工作人员的激励效果都会大大降低,因此绩效标准的制定应当在执法人员可以实现的范围内确定。四是建立部门间的联动机制。 公共政策目标的实现既不能靠相互隔离的政府部门,也不能靠设立 超级部门 唯一可行的办法是用围绕特定的政策目标,在不取消边界的前提下实行跨部门的合作。 ⑦根据目前的职能划分,要想达到标本兼治的效果,还须得到许可部门的支持与配合。这就需要建立信息互通、相互协作的工作机制。而这种协作机制须得到政府明确规定。

     五、充分调动其他力量参与精细化管理。 任何管理都不应该是只唱 独角戏 包打天下 的做法只会导致疲于应付的被动局面。在城市管理中,寻求正式组织与非正式组织、政府与社会的最佳合作方式,最大限度地调动和利用社会资源参与城市管理,消除城市管理上的 失灵 ,实现管理效能最大化。由于城市管理具有涉及面广、工作量大的特点,更需要全社会的广泛支持和参与。笔者以为可在以下两方面进行尝试:一是推进城市管理社会化动作,改变传统的由政府大包大揽的做法,将一些政府城市管理职能通过向社会转移或委托代理等方式,转移出去,以达到提高管理效率、节约财政开支、弥补执法力量的不足。通过与执法进社区、进学校、城管执法志愿者及媒体跟踪等活动,广泛动员市民群众参与城市管理,来全面增强城市管理和行政执法的社会化效能。二是促进城市管理部分职能市场化。新公共管理理论强调政府管理应广泛引进竞争机制,取消公共服务供给的垄断性,让更多的私营部门参与公共服务的供给。通过这种方式将竞争机制引入到政府公共管理中来,从而提高服务供给的质量和效率。将市场机制引入城市管理,用经济手段解决一些具体问题。如通过改革环卫管理机制,实行政企分开,拍卖道路保洁权,不仅节约了费用,更重要的是只有这样执法部门才能真正起到监督作用。以目前执法部门和环卫部门的关系为例,尽管法律明确规定执法人员可以对不尽责的环卫部门实施处罚,事实上目前环卫部门是政府的附属单位,执法部门很难实施监督或处罚。

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