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如何在城管行政处罚中正确适用“一事不再罚”原则之我见  

2009-08-31 08:03:14|  分类: 城管执法资讯 |  标签: |举报 |字号 订阅

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如何在城管行政处罚中正确适用

“一事不再罚”原则之我见

安丘市城市管理行政执法局 殷伟

      《行政处罚法》中关于对当事人的同一违法行为不得给予两次以上罚款的行政处罚规定,体现了一事不再罚的精神和立法宗旨。随着相对集中行政处罚权工作的不断深入,大量城管行政处罚案件涉及到一事不再罚原则,但由于相关法律对一事不再罚原则的具体涵义尚未作出明确规定,在执法实践中存在许多争议,给城管行政处罚工作带来了一定的困惑和难度。特别是针对屡教不改的违法行为,应该怎样实施处罚,才能既达到惩戒违法行为人的目的,又做到依法行政,不引起行政诉讼败诉。笔者结合执法实践,对一事不再罚原则在城管行政处罚中的适用谈一些粗浅看法。

一、一事不再罚原则的含义

一事不再罚原则,体现在《行政处罚法》第二十四条:“对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚”。对于该原则的含义可以理解为:对同一违法行为,只能给予一次罚款,无论有多少法律规范对这一违法行为规定予以罚款,但是罚款只能一次。其目的是防止行政机关对当事人的同一违法行为依据同一事实和理由给予两次以上罚款的行政处罚,防止行政机关滥用行政权力,体现过罚相当,保护行政相对人的合法权益。对一事不再罚原则作逻辑层面的分析,可以从以下两个方面理解。

(一)同一个违法行为的理解。一事不再罚原则中的违法行为指当事人违反行政法律规范的行为或者说违反行政管理秩序的行为。“同一个违法行为”即“一事”,指当事人实施了一个违反行政管理秩序的行为,当事人在客观上仅有一个独立、完整、客观的违法事实。所谓“独立”,是指违法事实不依赖于其他事实而单独存在。所谓“完整”,是指违法事实的逻辑要件齐备,反映该违法行为的全貌。所谓“客观”,是指违法事实不以人们的主观意志为转移,即存在的违法事实。

(二)“不再罚”的理解。行政主体对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的处罚。即行为人的一个行为无论是违反一个规范还是数个规范,受一个行政主体管辖,还是数个行政主体管辖,可以给予两个以上的行政处罚,但如果是罚款,只能罚一次。行政处罚法规定不再罚的范围是有限的,仅仅局限的是二次以上罚款的行政处罚,而不限制其他行政处罚种类的第二次或者多次适用。

二、一事不再罚原则在城管行政处罚中的具体体现

为更好地使“一事不再罚”原则正确运用于城管行政执法实践,借鉴刑法的有关理论,可将城管违法行为分为单纯城管违法行为、连续或者继续城管违法行为、持续城管违法行为和竞合城管违法行为等四类。

(一)单纯城管违法行为。城管执法管理相对人的一个行为违反了一个法律法规,由城管行政执法机关按违法行为触犯的法律规范给予相应的行政处罚。城管执法机关不得以任何理由,比如违法当事人辩解、态度不好等而给予违法当事人两次以上的罚款。例如,一行为人在临街建筑物吊挂有碍市容物品的行为,应按《山东省实施<城市市容和环境卫生管理条例>办法》第二十七条规定予以罚款。

(二)连续或者继续城管违法行为。行为连续或者继续过程中,城管执法机关依法作出处罚并责令改正违法行为后,行为人继续违法的,构成一个新的违法行为,可再次处罚。《行政处罚法》第三十三条规定:“行政机关实施行政处罚时,应责令当事人改正或者限期改正违法行为。”由于责令改正或责令限期改正是一种行政强制性措施,所以,城管执法机关在作出处罚并同时责令当事人改正时,当事人即负有立即改正或限期改正的义务。如果当事人不改正,而继续实施违法行为,则又构成了新的违法行为。例如,在城市人行道上违章停放车辆的行为,城管执法机关依据《交通安全法》规定予以处罚,并责令移走。该车辆又到其他路段乱停乱放,被城管执法机关查处后再次实施处罚。一个违法行为被查处并责令改正后,该违法行为状态即告终止。该车辆到其他路段继续乱停乱放,属于一个新的违法行为。因此,可以再次实施处罚,不违反一事不再罚原则。

(三)持续城管违法行为。指违法行为和状态在一定时间、地点处于持续状态的城管违法行为。主要特点是:只实施了一个违法行为,且该违法行为已经完成,但在一定时间和空间上处于持续状态。一般情况下,违法行为的成立是该违法行为已经实施或正在实施,对于处以持续状态的,则违法行为可能因该行为的终了而结束,也可能因城管执法机关的查处而告终。对于当事人的违法行为当时无法纠正的,城管执法机关应责令限期改正。例如,一车辆运送货物由A市(地级市)B区至A市C区,在B区被B区执法局认定车辆超重并处以罚款,后到C区时,又被C区执法局查获,根据一事不再罚原理,C区执法局就不能对该车主再次实施罚款处罚。

在责令限期改正后,当事人拒不改正的,处罚时仍不能违背一事不再罚原则,即城管执法机关对其第一个处理尚未失去效力时,不能基于同一理由和事实给予第二次处理,除非第二个处理是对第一个处理的补充、更正或者补正。例如,在城市规划区内乱倒建筑垃圾行为,城管执法机关按《山东省城市建设管理条例》第五十三条规定限期2日内清除,并处以罚款。2日后,当事人缴纳了罚款,但未清除乱倒的建筑垃圾,城管执法机关可以雇佣人员有偿代为清理,并申请法院执行有偿清理费。

特别注意的是,城管执法机关作出处罚时,未按照《行政处罚法》第二十三条规定同时责令改正或者限期改正违法行为的,不影响行为人违法行为的成立,只不过增加了城管执法人员的违法不作为或者渎职责任。

(四)竞合城管违法行为。在具体城管执法实践中,对于一个违法事实可能会触犯不同的法律法规,导致法律规范的竞合问题是很容易碰见的。同一个违法行为违反了两个以上行政法律规范,依法分别由有管辖权的行政机关给予处罚的,为了保护当事人的利益,一个行政机关已经给予了罚款,其他行政机关就不能再给予罚款的处罚,但给予其他行政处罚的除外。如某人偷盗城市道路照明设施的行为,既触犯了《城市道路照明设施管理规定》,同时又触犯了《治安管理处罚条例》,城管执法机关和公安机关均有作出罚款的处罚权。根据一事不再罚的原则,如果公安机关实施了处15日以下拘留,200元以下罚款的行政处罚,城管执法机关就不能对当事人再进行罚款了,但可以责令当事人限期修复;反之亦然,如果城管执法机关已责令当事人限期修复,并处以1000元以下罚款,公安机关就不能再罚款了,但可以给予当事人行政拘留的处罚。

三、一事不再罚原则适用的例外

(一)重新作出的行政处罚决定。合法性原则与合理性原则是行政法的两项基本原则。合理性原则产生的主要原因是行政自由裁量权的存在与扩大。由于行政公务的复杂性,立法机关不能通过严密的法律规范完全约束行政行为,不得不在事实上和法律上承认行政机关一定程度上的行为选择权,即自由裁量权。为防止行政自由裁量权的滥用,合理性原则便产生了。合理性原则要求行政机关在法定权限内对行为的方式、范围、种类、幅度等具体选择上,应客观、适度、符合理性,不能畸轻畸重,否则构成显失公正。因此,城管执法机关认为原行政处罚不当,可以撤销原行政处罚决定;上级城管执法机关或者人民法院也可以撤销并责令重新做出具体行政行为,城管执法机关据此再次重新作出的行政处罚决定,不违反一事不再罚原则。

(二)城管执法机关的并处。城管执法机关对管理相对人的一个违法行为,在适用一个法律规范时,依照该规范对管理相对人实行了罚款、没收违法所得等,这种并处不违反“一事不再罚”的原则。诸如某人在市区广场无证出售商品,按照《无证经营查处取缔办法》第十条规定,依法没收其违法所得;并可以按该办法第四条规定并处500元以下罚款。

(三)执行罚与行政处罚的并处。《行政处罚法》第五十一条规定,到期不缴纳罚款的,每日按罚款数额的百分之三加以罚款。加处罚款是间接强制执行中的执行罚。执行罚是对拒不履行法定义务的人,由主管行政主体采取连续罚款的方式促使其履行义务的一种强制手段。这时的罚款是一种强制执行的方式,目的在于促使义务人履行义务,不在于惩罚违法者,可以与对违法者的行政处罚一并适用,而且这种罚款还可以连续多次适用,直到义务人履行义务为止,不构成对一事不再罚原则的违反。

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